صدیقه نژادقربان: بحران آوارگان شهری ساکن در «کلونی‌‌های غیررسمی» در شهرهای پرجمعیت و عمدتا در کشورهای توسعه‌نیافته جمعیتی زیر 100 میلیون را به خود اختصاص داده است که بحران‌‌های اقتصادی، اقلیمی و اجتماعی را به همراه می‌‌آورند. جنس این بحران در شهرهای ایران به ویژه در پایتخت ترکیبی از حجم بالایی از فقرای مسکن، سیاست‌های نادرست و یکسری ندانم‌کاری است. ماده 50 برنامه هفتم بر این تاکید شده که دولت زمین‌‌های اطراف محدوده شهرها را به افراد کمدرآمد واگذار کند تا با گسترش شهرها و ارائه زمین و ساخت مسکن، برای افراد کمدرآمد و فاقد مسکن امکان ارائه مسکن مناسب را فراهم کند. در بدنه سیاستگذاری نیز اصرار بر اجرای این طرح وجود دارد که به محلی برای اختلاف دولت و مجلس تبدیل شد تا جایی‌که این عامل باعث تهیه طرحی برای استیضاح وزیر راه و شهرسازی توسط مجلس شده است.
هبیتات اما در تازهترین توصیه‌‌نامه سیاستی خود خطاب به دولت‌ها و شهرداری‌‌ها یک نقشه راه عملیاتی حاوی باید و نبایدها مقابل آوارگان شهری ساکن در سکونتگاههای غیررسمی منتشر کرده است که براساس آن ارائه زمین‌‌های مناسب به آوارگان شهری «تیغ دو‌لبه» برای توسعه شهری است، زیرا هم می‌تواند «بحران بدمسکنی را تشدید کند» و هم اینکه باعث «مهار آن» شود. براساس اعلام برنامه اسکان بشر ملل متحد (هبیتات) تا پایان سال 2023، حدود 76 میلیون «آواره شهری» درکشورهای توسعه‌یافته یا توسعه‌نیافته وجود دارد که از سال 2014، افزایش قابل توجهی داشته است. تحقیقات صورت‌گرفته نشان می‌دهد، این رقم به‌‌دلیل عوامل استرس‌‌زای جدید همچون تغییرات اقلیمی افزایش خواهد یافت و بر اساس گزارشی از بانک جهانی در سال‌های آینده شاهد بیش از 200 میلیون آواره شهری به دلیل تغییرات اقلیمی خواهیم بود.
آوارگان شهری در واقع، «مهاجران بین‌‌استانی، بین‌شهری و درون‌منطقه‌‌ای» هستند که عمدتا دچار فقر اقتصادی هستند و اغلب در سکونتگاههای غیررسمی زندگی می‌‌کنند که در طول چند دهه گذشته به‌طور فزاینده‌‌ای در شهرها گسترش یافته و اکنون به عنوان «شهری شدن آوارگی» از آن یاد می‌شود. کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل متحد تخمین می‌‌زند که در سال 2023، حداقل 58درصد از کل پناهندگان در شهرها و شهرستان‌ها ساکن بوده‌‌اند. مطالعات نشان می‌دهد، آوارگی از روستا به شهر به دلیل بلایای تدریجی مانند خشکسالی در سومالی و افغانستان، اغلب «برگشت‌‌ناپذیر» است و شباهت‌‌های زیادی با آوارگی ناشی از درگیری‌‌ها دارد.
مصداق بارز پدیده «آوارگان شهری»، سکونتگاههای غیررسمی در کلان‌‌شهرهای ایران به ویژه در پایتخت و حتی در منطقه شمالی شهر است. این آوارگی شهری با معضلات و بحران‌‌های شهری و اجتماعی بسیاری هم برای حکمرانی و هم جوامع محلی و آوارگان شهری همراه شده است. در بخش‌هایی از بزرگراه چمران و محدوده پل مدیریت در منطقه 2 شاهد گسترش آوارگان شهری ساکن در کلونی‌‌های غیررسمی در این منطقه هستیم که با بافت منطقه در تضاد است.
براساس آمارهای ارائه‌شده در حال حاضر حدود 6 میلیون و 228هزار نفر در سکونتگاههای غیررسمی در کل کشور ساکن هستند که از این میزان حدود 885هزار نفر در استان تهران زندگی می‌‌کنند. با وجود این حجم بالا از فقرای مسکن در داخل شهرها، در برنامه هفتم تاکید بر گسترش محدوده شهری در جهت تامین مسکن برای افراد کمدرآمد شده است و طرحی پیشنهادی مبنی بر افزودن 300هزار هکتار زمین خارج از محدوده شهری تهران (به اندازه پنج شهر تهران) با تامین آب، برق و گاز به عنوان راهکاری در جهت حل مشکل فقرای مسکن ارائه شده است. به‌طوری‌که به موضوع اختلاف بین دولت و مجلس انجامیده و باعث تدوین طرح استیضاح وزیر راه و شهرسازی جهت پاسخگویی در رابطه با عدم تحقق ماده 50 در برنامه هفتم توسعه یعنی تامین مسکن فقرای کمدرآمد با محوریت آوارگان ساکن در حاشیه شهری شده است.
طراحان این ایده معتقدند زمین‌‌های بیرون شهری را وارد محدوده شهری کنند و با ارائه زمین و سرمایهگذاری امکان ارائه مسکن برای افراد فاقد مسکن فراهم شود. این درحالی است که برخی از کارشناسان حوزه مسکن معتقدند این برنامه پاسخگوی حل بحران مسکن فقرا نیست و نیازمند اصلاحاتی است. بنابراین این استیضاح چه رای بیاورد چه نیاورد، بحران مسکن تا رسیدن به وضعیت پایدار همچنان ادامه خواهد داشت و حل آن تنها با تغییر مدیریت امکان‌پذیر خواهد بود. هبیتات توصیه‌نامه‌‌ای تحت عنوان راه‌حل‌‌هایی برای آوارگان ساکن در «کلونی‌‌های غیررسمی خانوارهای فقیر» ارائه داده است که مدیریت آن باید در دست دولت محلی قرار بگیرد. در این راستا، پنج خط‌‌قرمز از نبایدها را برای دولت‌ها در برابر فقرای ساکن در «سکونتگاههای غیررسمی» تعیین کرده است.
توصیه پنج‌گانه‌‌ای از نبایدها
در مجموع، یک سکونتگاه رسمی شهری باید از سه معیار اصلی تبعیت کند، اول اینکه، از نظر اداری و تقسیمات شهری به عنوان منطقه یا محله شهری تعریف شود؛ دوم، طبق معیارهای درجه عملکردی شهرنشینی واجد شرایط شهری بودن باشد و سوم اینکه اگر هیچ یک از معیارهای فوق را نداشته باشد، اما می‌توان به‌طور منطقی انتظار داشت که در ۱۰ سال آینده، بر اساس تراکم شغلی پیش‌‌بینی‌‌شده، وضعیت معیشت یا سیستم‌‌های ارائه خدمات، جزئی از محدوده شهری شود.
علت و معلول اصلی آوارگی یعنی آنچه منجر به آوارگی و ایجاد سکونتگاههای غیررسمی شهرها در بسیاری از کشورها می‌شود، «چالش‌‌های حکمرانی» هستند، که اغلب جوامع را در یک چرخه معیوب گرفتار می‌‌کند. به عنوان مثال، در سال 2023، حدود 15 کشور بسیار شکننده تقریبا 50درصد از کل آوارگان داخلی را تشکیل می‌‌دادند. از این رو، راه‌حل بحران‌‌های مربوط به آوارگی شهری به گفته دبیر کل سازمان ملل، فراتر از برخورد با آوارگی داخلی به عنوان یک مشکل بشردوستانه است، بلکه باید آن را به عنوان یک اولویت برای توسعه شهری در نظر گرفت. اما قبل از هر چیزی باید تغییرات اساسی در طرز فکر دولت‌ها و تصمیم‌گیرندگان اصلی سیاست‌های شهری درباره سکونتگاههای غیررسمی داخلی شهری ایجاد شود. از این رو هبیتات در توصیه‌های خود پنج «نباید» سیاستی مقابل آوارگان شهری ارائه کرده است.
نخستین خط قرمز برای دولت این است که ساکنان کلونی‌‌های غیررسمی و محل زندگی‌شان «حذف شدنی» نیستند. دولت‌ها به جای حذف آوارگان شهری، باید از آن به عنوان فرصتی برای توسعه شهری استفاده کنند و با انجام اصلاحاتی مطابق با بافت شهری، از پتانسیل مناطق شهری برای پیشبرد رشد اقتصادی، فرصت‌‌های معیشتی و بهبود کیفیت زندگی بهره ببرند. دومین توصیه اینکه دولت‌ها نباید به فکر «جابه‌جایی عظیم» ساکنان این سکونتگاه‌ها در شهر باشند، به جای آن باید به دنبال بهبود سیستم‌‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با تشخیص محرومیت مادی و نیازهای حفاظتی برای آوارگان شهری باشند. این نوع تغییر با آنچه بانک جهانی به عنوان رویکرد «مردم در محل» برای جلوگیری از جابه‌جایی اجباری در شهرها و شهرستان‌ها توصیف کرده، همسو است. چنین رویکردی، می‌تواند «رویکرد مبتنی بر مردم» را که بر رسیدگی به آسیب‌‌پذیری‌‌های خاص آوارگان و نیازهای جامعه میزبان تمرکز دارد با رویکرد «مبتنی بر مکان» که بر مدیریت و بهبود نهادها، سیستم‌‌ها و ظرفیت‌‌های موجود تمرکز دارد، ترکیب کند.
سومین گزینه بازدارنده برای دولت‌ها در رابطه با آوارگان شهری این است که این معضل، «فردی» نیست بلکه یک «پدیده اقتصادی-اجتماعی» است. در واقع، بحران‌‌های آوارگی باید به عنوان یک پدیده در سطح جامعه و اجتماع دیده شوند، نه به عنوان یک مساله محرومیت در سطح خانوار. یک رویکرد سازنده و از نظر سیاسی هوشمندانه که مفهوم جوامع آسیب‌‌دیده از آوارگی را عملیاتی می‌‌کند، تمرکز بر «سرمایه‌‌گذاری‌‌های شهری برد-برد» است که خواسته‌های آوارگان داخلی به حاشیه رانده‌شده و به ویژه فقرای شهری و نخبگان محلی را با هم هماهنگ می‌‌کند.
چهارمین نباید پیش روی دولت‌ها و دولت‌های محلی، واگذاری زمین‌‌های نامرغوب حتی به صورت اجاره بلندمدت در حومه شهرها است، زیرا منجر به «خانه قابل سکونت برای زندگی» نمی‌شود. در بسیاری از بحران‌‌های طولانی‌مدت آوارگی شهری، دولت‌ها اسکان مجدد ساکنان سکونتگاههای غیررسمی را در مناطق تازه ساخته شده در مناطق حومه شهری یا روستایی ترویج کرده‌‌اند. در بسیاری از موارد، این موضوع شامل تامین خانه‌های دائمی در مکان‌‌های دارای خدمات یا نیمه‌‌خدمات می‌شود. در موارد دیگر، فقط ممکن است زمین ارائه شود. متاسفانه، شواهد فزاینده‌‌ای (هرچند هنوز ناقص) نشان می‌دهد که چنین پروژه‌هایی اغلب با هزینه‌های سرانه بالا، پایداری مشکوک و مزایای نامشخص برای ذی‌نفعان مورد نظر مواجه هستند.
بسیاری از چالش‌‌های پیش روی برنامه‌های اسکان مجدد ناشی از این واقعیت است که زمین‌‌های اختصاص داده شده برای این برنامه‌ها معمولا نسبتا دورافتاده (و به همین دلیل ارزان یا رایگان برای دولت) هستند، که فرصت‌‌های معیشتی را برای ساکنان کاهش داده و هزینه ارائه خدمات اولیه را افزایش می‌دهد. این معایب مکانی، هرگونه اثرات مثبتی را که ذی‌نفعان از داشتن یک «خانه قابل سکونت برای زندگی» در آن بهره‌‌مند می‌شوند، از بین می‌‌برد. و پنجمین خط قرمز برای دولت‌ها، ارائه زمین مرغوب درون شهر به فقرای مسکن است که تحت تاثیر نیروهای بازار به مخاطب اصلی نمی‌‌رسد و از دست آنها خارج می‌شود. در موارد نادری که دولت زمین با کیفیت بالاتر ارائه می‌دهد، نیروهای بازار می‌توانند نوعی از اسکان را تشویق کنند و ذی‌نفعان مورد نظر را به نفع ساکنان مرفه‌‌تر شهر بیرون برانند.
«بایدهای» سیاستگذاری کاهش بحران آوارگان شهری
نخستین و مهم‌ترین توصیه هبیتات از بابت «باید»های سیاستی برای چگونگی کاهش و کنترل بحران آوارگان شهری این است که رویکرد «مردم در محل» باید توسط «دولت‌های محلی» و نه دولت مرکزی برای مواجهه با سکونتگاههای غیررسمی اتخاذ شود.
مقامات محلی در برنامهریزی بلندمدت خود باید به دنبال توزیع مکانی مناسب برای اسکان بی‌‌خانمان داخلی باشند تا این افراد در مناطق پرخطر و مناطق دورافتاده‌‌تر حومه شهری و در عین حال ترویج اسکان در مناطق مسکونی موجود (رسمی یا غیررسمی) یا در کریدورهای رشد شهری تعیین‌‌شده اسکان نیابند و به دنبال ایجاد سکونتگاههای رسمی برای این افراد باشند. در این راستا باید نیازهای این افراد را درک کنند و براساس آن اقدام به تسهیل‌سازی مشارکت کنند، زیرا، تصمیمات مردم برای ترک یک مکان و نقل مکان به مکان دیگر پیچیده است. این امر باید با درک ظرفیت جذب سکونتگاههای انسانی و شهرها، از جمله در دسترس بودن زمین، فرصت‌‌های اقتصادی و ظرفیت تحمل خدمات عمومی، ترکیب شود.
بسیاری از دولت‌های محلی با توجه به منابع مالی محدود و ظرفیت نهادی خود، برای گسترش سیستم‌‌های ارائه خدمات خود با مشکل مواجه هستند. به توصیه هبیتات، دولت‌های محلی می‌توانند دو رویکرد مالی را درنظر بگیرند. نخست تامین مالی از منابع دولت ملی یا کمک‌های بشردوستانه بین‌المللی و وام‌‌ها امکان‌پذیر خواهد بود و پس از آن، در پیش گرفتن درآمدهای اختصاصی دولت محلی است. دولت‌های محلی معمولا تا حدودی اختیار دارند که از طریق منابع خود، مثلا از طریق مالیات بر زمین و املاک، هزینه‌های کاربری و عوارض، درآمد کسب کنند.
سرمایه‌‌گذاری‌‌های «برد-برد» در بهبود خدمات در محله‌های غیررسمی و کمدرآمد می‌تواند به‌طور همزمان به آوارگان، جوامع بزرگ‌تر آسیب‌‌دیده از آوارگی که در آنها ساکن می‌شوند و به‌‌ویژه آسیب‌‌پذیرترین فقرای شهری و نخبگان محلی سود برساند.
همچنین، حمایت از ایجاد و ادامه معیشت پایدار برای افراد آواره اجباری یک اولویت است. در مناطق شهری، باید یک رویکرد سه‌‌جانبه دنبال شود تا اطمینان حاصل شود که آوارگان داخلی منابع اقتصادی مورد نیاز برای رشد را دارند که شامل تضمین دسترسی برابر به بازارهای کار از همان مراحل اولیه بحران، ارائه انتقال‌‌های حمایت اجتماعی به خانوارهای آسیب‌‌پذیر و رشد اقتصاد شهر از طریق استراتژی‌‌های رشد هوشمند و فراگیر می‌شود. کاهش محدودیت‌‌های دسترسی آوارگان داخلی به بازارهای کار می‌تواند قدرتمندتر و گسترده‌‌تر از اجرای برنامه‌های معیشتی جدید و اغلب بی‌‌اثر باشد. بنابراین، یک استراتژی ساده اما اغلب نادیده گرفته شده برای بهبود رفاه اقتصادی آوارگان داخلی، استفاده از دیپلماسی بشردوستانه برای تسهیل دسترسی به بازارهای کار رسمی و غیررسمی است. این می‌تواند شامل کاهش آزار و اذیت فروشندگان خیابانی (دستفروشی) و حمایت از کارآفرینی باشد. آوارگان داخلی آسیب‌‌پذیر نیز از طریق هزینه‌های مصرفی، فعالیت‌‌های کارگری و کارآفرینی خود بر اقتصاد محلی تاثیر مثبت می‌‌گذارند.
دومین مساله مورد توجه در سیاستگذاری‌های شهری برای آوارگان شهری، اقدامات کوتاه‌‌مدت و بلندمدت است؛ در گام اول، شرایط اضطراری بدمسکن‌‌ها باید با تامین «سرپناه» مهار شود یعنی یارانه اجاره‌‌بها و ارائه مسکن استیجار انجام پذیرد و گام بعدی «تامین پایدار مسکن» است. در غیاب سیستم‌‌های حاکمیتی قوی خطراتی می‌تواند وجود داشته باشد که طرح‌های ساخت مسکن دائمی در مکان‌‌های نامناسبی قرار گیرند، اجرای آنها به‌طور سرسام‌‌آوری گران باشد و بیشتر به نفع خانوارهای مرفه یا دارای ارتباطات بهتر از ذی‌نفعان مورد نظر باشد. از این رو دولت باید شرایط را برای عرضه بیشتر مسکن مقرون به صرفه فراهم کند که در این راستا می‌تواند سیاست‌هایی همچون، یارانه‌های هدفمند اجاره برای اعضای آسیب‌‌پذیر جوامع آسیب‌‌دیده همراه با اقداماتی برای افزایش موجودی مسکن اجاره‌‌ای (مثلا تشویق صاحبان خانه به گسترش تدریجی سازه‌های موجود)؛ تامین مالی مسکن برای تسریع ساخت و‌ساز یا تراکم مسکن مقرون‌‌به‌‌صرفه؛ مشوق‌‌ها یا مقررات توسعه‌‌دهندگان برای ساخت‌و‌ساز و توسعه مناطق با درآمد مختلط و پیوند دادن مداخلات مسکن برای آوارگان به «طرح‌های ارتقای شهری» گسترده‌‌تر در پیش بگیرد که مزایا را در کل جامعه آسیب‌‌دیده از آوارگی توزیع می‌‌کند.
همچنین، مدیریت زمین و شهرک‌‌سازی‌‌ها از اهمیت بالایی در برنامهریزی حل بحران آوارگی داخل شهری برخوردار است. زمین درون شهرها، «تیغ دو‌لبه» است که هم می‌تواند «بحران بدمسکنی را تشدید کند» و هم اینکه باعث «مهار آن» شود. جریان‌‌های بزرگ یا سریع جمعیت آواره داخلی می‌توانند تاثیرات قابل توجهی بر کاربری زمین و شکل شهری داشته باشند. هجوم آوارگان داخلی به یک منطقه می‌تواند قیمت زمین را به میزان قابل توجهی افزایش دهد و سیستم‌‌های مدیریت زمین را که از قبل عملکرد ضعیفی دارند، پیچیده‌‌تر کند. شاید چالش‌‌برانگیزترین موضوع، ارتباط مستقیم مساله زمین با مساله اسکان مجدد آوارگان داخلی باشد. در بسیاری از بحران‌‌های اخیر جابه‌جایی داخلی شهری، آوارگان داخلی آسیب‌‌پذیر در مناطق خالی یا کم استفاده شده در داخل یا اطراف شهر مستقر می‌شوند. اغلب این کار با مشارکت فعال یا غیرفعال بازیگران محلی که دسترسی به زمین را کنترل می‌‌کنند (مالکان رسمی، دارندگان کاربری، مقامات سنتی، مقامات شهرداری و …) انجام می‌شود.
از این رو، سیاست «برد-برد» برای زمین مناسب است به این معنا که مالکان زمین‌‌های خام تشویق به عرضه شوند یا خدمات برای سکونتگاههای غیررسمی روی زمین‌‌های این مناطق تامین شود تا ارزش افزوده پیدا کنند و باعث جذب سرمایه‌‌گذار برای توسعه خدمات شهری شود. در میان‌‌مدت تا بلندمدت، باید از تلاش‌‌های حمایتی برای ساماندهی زمینی که آوارگان در آن ساکن شده‌‌اند، و سکونتگاه غیررسمی به وجود آورده‌‌اند، حمایت شود و زمین‌‌های اضافی را که در آن مسکن مناسب (شامل مسکن مقرون‌‌به‌‌صرفه) می‌تواند توسط بخش خصوصی (رسمی و غیررسمی) یا توسط آژانس‌‌های مسکن عمومی ساخته شود، به کار بگیرد.
توصیه‌‌نامه «هبیتات»، درسی است برای سیاستگذار مسکن در ایران از این بابت که «واگذاری زمین بدون خدمات» در بیرون از شهرها به «امید خانه‌‌دار کردن فقرای مسکن»، هم «هزینه اساسی» برای بودجه کشور از بابت آماده‌‌سازی ایجاد می‌‌کند و هم «احتمال خانه‌‌دار شدن فقرا» را پایین می‌‌آورد.